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Mistral, Rafale: quand on exporte du matériel militaire, le risque zéro n'existe pas

Le Mistral «Vladivostok», en septembre 2014 à Saint-Nazaire. REUTERS/Stephane Mahe

Le Mistral «Vladivostok», en septembre 2014 à Saint-Nazaire. REUTERS/Stephane Mahe

Le blocage de la livraison des Mistral par la France à la Russie a montré que les exportations de matériels militaires sont soumises à des aléas politiques et diplomatiques impossibles à anticiper à la signature des contrats. Mais qui peuvent coûter cher.

Le bras-de-fer entre Paris et Moscou sur la livraison à la Russie des deux navires militaires français Mistral commandés en 2011, amène à se poser des questions sur les conditions de réalisation des contrats d'armement. Surtout après les commandes d'avions Rafale par douzaines, émanant de l'Égypte et du Qatar pour 24 appareils dans chaque cas, l'Inde devant encore finaliser son engagement pour 36 unités.  

Bien sûr, il n'y a aucune raison pour qu'un des contrats de Rafale connaisse le sort du contrat des Mistral et le blocage des livraisons. Sauf qu'il n'y avait aucune raison pour que le contrat des Mistral connaisse lui-même ce sort-là lorsqu'il fut conclu.

S'agissant de matériels très sensibles, il subsistera toujours un part de risque, inhérente à la nature même de ces exportations...

Des décisions politiques dans un cadre diplomatique

Les ventes de matériels militaires «ne sont pas simplement des opérations commerciales», rappelle le ministère de la Défense dans son rapport au Parlement 2014. D'ailleurs, l'axiome réglementaire de base stipule que les exportations des matériels de guerre est... prohibée, sauf autorisation de l'Etat et sous son contrôle. Voilà pour les ventes d'armes à des Etats non membres de l'Union européenne.

Et pour les membres de l'Union, tout transfert de matériels militaires reste soumis à une autorisation préalable. Le ministère de la Défense insiste:

«La décision de délivrer ou non des autorisations d'exportation de matériels de guerre relève, en effet, du domaine politique.»

Pas du simple code du commerce.

Les précautions prises pour que l'État puisse exercer un contrôle régalien sur ces exportations semblent couler de source. Car il apparaît légitime que l'État conditionne les contrats au respect de ses propres préoccupations en matière de sécurité et de ses intérêts stratégiques. Dans ces conditions, l'établissement d'une relation de confiance constitue un «préalable nécessaire» à la négociation d'un contrat, qui se déroule obligatoirement dans un cadre diplomatique, ajoute la Défense.

Mais lorsque la relation change sous l'effet d'intérêts stratégiques divergents, c'est le cadre diplomatique dans lequel se sont déroulées les négociations qui se trouve modifié. Tel est le cas de figure après l'implication de l'armée russe dans le conflit ukrainien et l'embargo qui s'en est suivi.

La France participant à cet embargo aux côtés de ses alliés, Paris en a tiré les conclusions logiques tant que la situation ukrainienne ne serait pas normalisée. Et qu'un retour au cadre diplomatique antérieur ne serait pas réalisé.

On connaît la suite, et la négociation en cours sur l'indemnisation réclamée par Moscou à Paris pour obtenir le remboursement des avances ainsi que le paiement de dommages. Mais il est certain que cet épisode des Mistral aura des conséquences autres que financières, bien plus déterminantes pour les relations futures entre les gouvernements des deux pays.

Ce dossier est unique. Mais les rebondissements géopolitiques n'interdiraient pas que d'autres gros contrats se trouvent englués dans les mêmes contradictions et conflits d'intérêts.

Quelles procédures pour autoriser les ventes d'armes?

Contrairement aux sombres prédictions des adversaires de François Hollande, la non-livraison des Mistral n'a pas entamé le crédit de la France auprès de ses clients historiques, comme le démontrent les trois contrats de Rafale obtenus en quelques semaines. Mais en cas de renversement d'alliance et si les intérêts souverains de la France ou de ses alliés étaient menacés, la situation pourrait se reproduire.

Bien sûr, des précautions sont prises pour éviter d'en arriver là. La France a actualisé sa réglementation dans le cadre de l'Union européenne qui, sous la présidence française de Nicolas Sarkozy, a défini une Position commune en décembre 2008. La règle est transparente, les références sont connues.

Mais surtout, les autorisations d'exportation sont délivrées par le Premier ministre après avis formulé par la Commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG), créée en 1955. Plusieurs ministères y participent, à commencer par la Défense qui évalue la dimension stratégique d'un contrat et le risque potentiel pour les intérêts de la France ou de ses alliés.  Le ministère des Affaires étrangères en évalue l'impact géopolitique en concordance avec les engagements internationaux de Paris. Et le ministère de l'Économie apporte son expertise sur la faisabilité financière du projet.

La Direction générale de l'armement (DGA) coordonne l'ensemble des actions des industriels et représentants de l'État. Et à partir des directives élaborées chaque année par pays et catégorie d'équipements et approuvées par les autorités politiques pour garantir la cohérence de la politique d'exportation, la décision est prise de délivrer ou non des autorisations d'exportation.

Cette décision est bien politique, mais les implications économiques sont colossales! Avec près de 7 milliards de prises de commandes, l'industrie française d'armement a enregistré en 2013 une hausse de plus de 40% de nouveaux contrats par rapport à 2012, et la tendance s'est poursuivie en 2014 avec une progression de 17% à 8 milliards d'euros. Surtout, avec les contrats de Rafale, quelque 15 milliards d'euros de commandes nouvelles seraient d'ores et déjà engrangées pour 2015.

Des refus d'exportations notifiés chaque année

A priori, toutes les précautions sont donc prises pour éviter toute remise en question des contrats. Mais la Position commune européenne implique un certain nombre de contraintes. On note parmi celles-ci le respect des droits de l'homme; la préservation de la paix, de la sécurité et de la stabilité régionales; la sécurité nationale des États membres et des États alliés ou amis; ou l'attitude du pays acheteur à l'égard du terrorisme.

On retrouve ici certains des critères qui ont pu motiver la décision de Paris sur les Mistral destinés à Moscou, après la déstabilisation de l'Ukraine et les craintes exprimées par d'anciens pays satellites de l'ex-URSS aujourd'hui membres de l'Union européenne comme la Pologne.

Or, les mêmes contraintes pourraient s'appliquer avec d'autres pays acheteurs, surtout par rapport à d'autres des critères comme le respect des droits de l'homme et l'attitude vis-à-vis du terrorisme. Des sujets très sensibles dans les pays du Moyen-Orient par exemple.

C'est sur la base des huit critères de la Position commune que la CIEEMG notifie chaque année des refus. Ainsi, en 2013, un quart des refus ont eu pour motif la situation intérieure dans le pays de destination des matériels, et 29% à cause du risque de détournement de l'équipement à l'intérieur du pays acheteur ou de réexportation.

Interprétations

Les pays acheteurs connaissent les règles, et notamment l'Arabie saoudite, l'Inde, le Brésil, les Émirats Arabes Unis et les États-Unis qui furent, dans l'ordre, les principaux clients de l'industrie française d'armement sur la période 2004-2013, suivis par le Maroc, le Royaume-Uni et la Malaisie –la Russie arrivant en dixième position.

Reste que toute situation est sujette à interprétation. Surtout lorsque la lecture des évènements est elle-même complexe, comme c'est le cas aujourd'hui au Moyen-Orient ou en Afrique. Et que des approches binaires ne peuvent permettre de cerner les positions des acteurs régionaux, surtout après des bouleversements comme les printemps arabes et les réactions des différents régimes à ces évènements.

Ainsi, les dernières années ont montré que des projections sur moyen ou long terme pouvaient être fragiles; c'est pourtant sur elles que s'établissent les directives de le CIEEMG. De même, il est impossible d'anticiper les embargos sur les armes que peuvent décider le Conseil de sécurité des Nations unies ou l'Union européenne. L'an dernier, une vingtaine de pays, au nombre desquels l'Iran, la Syrie, la Libye, la Corée du Nord, le Soudan et l'Erythrée… étaient frappés d'un tel embargo. Si des contrats sont en cours, les livraisons doivent alors être suspendues. La Russie ne pouvait l'ignorer.

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