Lier départements et régions par l'élection

En I958, le général de Gaulle voulait reconstituer les Provinces et inscrire ce principe dans la nouvelle Constitution. Michel Debré l'en a empêché, en faisant valoir que cela heurterait les «républicains». Il se vante, dans ses «Mémoires», du succès de son audacieuse opposition. Mais en 1969, le Général a remis la question sur le tapis en proposant la régionalisation au référendum. Pour des raisons qui ne tenaient pas au sujet, le référendum fut repoussé, car De Gaulle, hélas!, avait lié la question du Sénat à celle des Régions. Il fallut attendre 1982, François Mitterrand et Gaston Deferre, pour voir la France enfin divisée en régions et celles-ci libres d'élire au suffrage universel direct leurs assemblées.
Tout le monde sait que cette réforme décisive, l'une des rares dont l'histoire saura grée à Francois Mitterrand, était nécessaire mais qu'elle ne suffit pas. La France reste politiquement et administrativement le pays le plus centralisé d'Europe. Depuis un demi-siècle, les pays européens par le simple effet de l'approfondissement de la démocratie et en raison des progrès de l'éducation des citoyens et de leur désir d'administrer eux-mêmes leurs affaires se sont davantage décentralisés. Ceux qui étaient des fédérations ont accentué leur fédéralisme (comme la Suisse et l'Allemagne). D'autres sont devenus  des Etats fédéraux (la Belgique, l'Espagne et l'Italie) lorsqu'ils étaient centralisés. La Grande-Bretagne a dévolu à l'Ecosse et au pays de Galles une très large autonomie.
Aujourd'hui, en France, il existe deux oppositions à la décentralisation politique de notre pays: l'administration centrale, qui a érigé le jacobinisme, c'est-à-dire la suppression des élections locales en 1792, en idéologie justificatrice de son pouvoir et la fraction des élus locaux, heureusement minoritaires, qui se satisfont de la situation actuelle et de la dilution de leur pouvoir pour mieux conserver leurs privilèges.
Europe - Nation - Région - Ville
La commission Attali n'était pas allée par quatre chemins. Elle avait proposé la suppression des départements et la constitution de grandes régions. Pour y parvenir, il faudrait réviser la Constitution et donc obtenir l'accord du Parlement. On compte en France environ 4.000 conseillers généraux et 100 présidents de Conseils généraux. De droite, du centre ou de gauche, ils sont puissants au Sénat et à l'Assemblée, puisque le cumul des mandats prédomine dans notre pays. Ils ne sont pas prêts à renoncer à leurs fonctions. Ils ont même un sentiment aigu de leur représentativité et de leur rôle. Proposer la suppression des départements, qui se sont enracinés par l'histoire, qui sont dotés de chefs-lieux reconnus et qui ne sont pas dépourvus, pour la plupart, de réalité démographique et géographique, revient à ne rien proposer.
Mais admettons, ce que je pense tout à fait, que l'orientation, le but à atteindre soit juste. C'est-à-dire qu'il faut doter la France de trois niveaux politiques: celui de la nation, elle-même constitutive de l'Europe, celui de la région et celui de la ville ou du village. La meilleure façon d'y parvenir consiste à insérer tout ce qui existe, sans rien supprimer, dans une dynamique institutionnelle qui fera progressivement  prédominer la région, composée de départements, et la communauté, composée de communes. Ainsi les communes et les départements ne disparaitront pas mais deviendront les éléments constitutifs d'ensembles plus larges. Comment ces deux ensembles les plus larges, la région et la communauté, prendront-ils chair et deviendront-ils prédominants? Par l'élection et par la répartition des compétences. Comment l'élection de la région ne contredira-t-elle pas celles des départements, et celle de la communauté celles des communes? En liant, pour chacun des deux couples, l'élection des deux éléments qui les composent.
Ce sont là les propositions principales du rapport du Comité Balladur. Il sera remis cette semaine au président de la République. Dans cette perspective, à la fois conservatrice et novatrice, la réforme est politiquement réalisable. Quand elle conserve, elle rassure les uns, quand elle innove, elle satisfait les autres.
Pour illustrer ce propos, prenons le problème de la région et du département, et laissons la question également importante des communautés de communes. Elle est d'ailleurs traitée de façon similaire par le comité.
Bien entendu, la réforme des régions ne doit s'appliquer qu'à partir de 2014. Les prochaines élections régionales, l'an prochain, en 2010, se dérouleront  comme par le passé. Tout ce que l'on a dit ou écrit en invoquant une obscure manœuvre pour infléchir le résultat des prochaines élections régionales est dépourvu de sens. L'assemblée nationale, élue en 2012, et le Sénat élu en 2011, pourront donc revenir en arrière, s'ils le souhaitent, et abandonner cette réforme, quand bien même elle aurait été adoptée par le Parlement actuel, à la fin de 2009.
Tous les membres élus de la région sont aussi élus du département
La principale mesure, qui harmoniserait la relation entre département et région et qui assurerait à terme la suprématie de la région, consisterait à désigner par une même élection les conseillers régionaux et les conseillers départementaux. Le comité Balladur propose que cette élection se déroule au scrutin de liste proportionnel à deux tours. La circonscription pourrait être le département ou une partie du département. Il y aurait sur chaque liste présentée autant de candidats que de sièges à pourvoir au conseil départemental; seuls les premiers de liste siégeraient à l'assemblée régionale, dans une proportion à déterminer selon l'importance du département au sein de la région. Dans cette hypothèse, que les circonscriptions soient départementales ou infra-départementales, nos cantons, nos vieux cantons, disparaîtraient.
Ce qui est essentiel dans ce projet est l'unité du scrutin et sa conséquence: tous les membres de l'assemblée régionale siégeraient dans une assemblée départementale, mais tous les membres de chacune des assemblées départementales ne siègeraient pas dans l'assemblée régionale. Il y aurait en quelque sorte des conseillers plus égaux que d'autres. Au pays de la sainte égalité, ce reproche sera exprimé. On répondra que l'âge, l'expérience et la succession des scrutins permettront à l'élu local, comme dans la Rome ancienne, par le cursus honorum, de passer de la seconde classe (représentant du département) à la première (représentant du département et de la région). Au surplus l'homogénéité politique entre département et région sera assurée par le mode de scrutin.
Enfin, pour l'électeur, les choses deviendront plus claires. Il connaitra mieux ses représentants dans les deux instances. Ajoutons que cela réduira le nombre total des élus locaux, ce qui n'est pas indifférent pour les finances publiques. A condition, bien entendu, que le Parlement, s'il vote un jour cette réforme, ne cède pas, pour gagner la bienveillance du pays légal, à la tentation de la multiplication des sièges.
Comme membre du Comité Balladur, j'ai approuvé cette proposition. Je préfère une réforme modeste et réalisable à une réforme radicale destinée à rejoindre l'immense grenier des projets avortés. Que l'on se souvienne de Monsieur Raffarin et de sa réforme: entré au Sénat vêtu d'une toge régionale, il en est sorti couvert d'un slip départemental.
Néanmoins, j'ai formulé deux réserves. La première concerne la prime majoritaire, si l'on retient la proposition de mode du scrutin faite par le comité. Si elle est trop importante, comme c'est le cas actuellement pour les élections régionales, le scrutin cesse d'être proportionnel. Il devient un scrutin majoritaire avec reprenstation des minorités. Comme je ne crois pas que l'existence d'une forte majorité dans une assemblée, qui se fait toujours au prix d'une moins juste représentation, soit une garantie d'efficacité, je souhaite que la prime majoritaire soit faible.
En second lieu, si l'on s'écarte de la proposition du Comité, je crois que la proportionnelle et le scrutin majoritaire doivent être combinés autrement que par le mécanisme de la prime majoritaire. Je me permets de suggérer, avec un de mes collègues membre du comité, Jean Ludovic Silicani, Conseiller d'Etat, la solution suivante. Elle consiste à combiner le scrutin uninominal qui assure une relation directe et personnelle entre un territoire, les électeurs et l'élu et le scrutin de liste qui permet la représentation de toutes les opinions. Or, de ce point de vue, le scrutin uninominal majoritaire est injuste puisque les électeurs minoritaires ne sont pas représentés et qu'ils sont dépossédés de leur droit à être représentés.
La solution consisterait à découper les départements en circonscriptions qui seraient à peu près, mais pas rigoureusement, égales démographiquement. Ces circonscriptions éliraient, au scrutin uninominal, un nombre de conseillers départementaux composant  la moitié de l'assemblée départementale. Parallèlement, le même jour, une élection au scrutin de liste départemental se déroulerait dans les départements et désignerait les élus siégeant à l'assemblée régionale et à l'assemblée départementale.
Dès lors, l'assemblée régionale se composerait uniquement d'élus au scrutin de liste départemental. Et les assemblées départementales seraient composées, pour moitié d'élus au suffrage uninominal majoritaire dans les circonscriptions découpant le département, et, pour l'autre moitié, des élus au scrutin de liste départemental. L'électeur disposerait donc de deux bulletins dont la signification de chacun est claire. Par l'un, il choisit son représentant à l'assemblée départementale pour le territoire dans lequel il vit. Par l'autre, il choisit une liste départementale représentative de son opinion et dont, en fonction de la proportion des voix qu'elle obtient, les élus siègeront à la fois à l'assemblée régionale et à l'assemblée départementale.
Un mode de scrutin mixte
Prenons un exemple. Supposons une région comprenant quatre départements de populations à peu près égales. Les assemblées départementales comprendraient 40 membres chacune, dont 20 seraient élus au scrutin uninominal à deux tours, dans les 20 circonscriptions, et 20 élus au scrutin de liste proportionnel à l'échelon du département. L'assemblée régionale comprendrait 80 membres qui ont tous été élus au scrutin de liste dans les départements. Ces 80 membres de l'assemblée régionale seraient, en même temps, membres de leur assemblée départementale. L'assemblée régionale représenterait, à la fois, les départements qui composent la région et les opinions dans ces départements. L'assemblée départementale représenterait, à la fois, les territoires, des cantons élargis en quelque sorte, qui composent historiquement et géographiquement le département et les opinions qui existent dans tout le département.
Ce mode de scrutin mixte, qui a ma préférence, satisfait à quatre objectifs. Il est conforme à l'intention générale de la réforme proposée par le comité Balladur: assurer la prééminence de la région et la représentation de tous les départements en son sein. Il rend cohérente la représentation dans la région et dans les départements. Il assure, par le scrutin uninominal, la représentation directe et personnelle de tous les territoires du département. Il assure, enfin, par le scrutin proportionnel de liste, la juste représentation de tous les citoyens de la région et des départements.
Jean-Claude Casanova
Image de une: Galerie de James Jordan - CC Flickr