Fini les réformes à la hussarde

Deux des plus récents rapports commandés par l'exécutif - le rapport Descoings, sur la réforme du lycée, et le rapport Balladur, sur celle des collectivités territoriales - ont un point commun essentiel. Outre qu'il s'agit de deux thèmes particulièrement sensibles et complexes, traités par deux personnalités éminentes, l'une dans l'administration, l'autre dans la sphère politique, quelque chose de fondamental les distingue de nombre de rapports importants qui ont, en leur temps, fait grand bruit, suscité l'adhésion puis encombré inutilement les tiroirs des bureaux dans les ministères: la prudence de leurs préconisations.
Ces dernières constituent en effet ordinairement, dans les rapports officiels, la liste la plus exhaustive possible des mesures dont la mise en œuvre, si possible simultanée, doit assurer une réforme radicale et optimale des administrations ou des secteurs concernés. Abstraction faite, bien sûr, des résistances que ces réformes, ou parfois même leur simple évocation, ne peuvent manquer de susciter. Ainsi, les préconisations figurant traditionnellement dans ce type de rapport prennent peu en compte la dimension pratique de leur mise en œuvre, évaluent peu ou pas leur faisabilité. Quitte, donc, à rester lettre morte. L'important semblant de décrire le plus minutieusement possible la réforme idéale sans s'interroger sur les chances qu'elle a effectivement de voir jamais le jour.
La fin de l'illusion de la réforme idéale et radicale
Ce rêve technocratique d'un Grand Soir de la réforme administrative, qui fait bon marché de la lourdeur et de la complexité du réel comme des leçons de l'expérience, a peut-être vécu. Du moins Edouard Balladur et Richard Descoings semblent-ils y avoir renoncé.
Ainsi le premier a-t-il renoncé au projet, certains diraient à l'Arlésienne, consistant à supprimer le département. Non que la mesure ne soit, au fond, assez consensuelle, si l'on veut bien s'intéresser au point de vue exprimé, du moins en privé, par ceux qui, de droite ou de gauche, n'ont pas d'intérêt personnel au maintien de cet échelon administratif. Mais, précisément parce que ceux qui y ont un intérêt sont aussi ceux qui seront appelés à adopter une loi réformant des collectivités territoriales, l'affaire n'avait guère de chances d'aboutir. Pire, elle aurait pu indisposer une partie des parlementaires au point de les rendre hostiles à l'ensemble du projet de réforme. On se souvient à ce sujet de la levée de boucliers suscitée par la proposition du Front de libération de la croissance - ordinairement dénommé Commission pour la libération de la croissance française - visant à supprimer les départements sur une période de dix ans par le renforcement des régions et des intercommunalités.
En ce qui concerne Richard Descoings, il souligne dans son rapport que la «refondation du lycée» (consistant à repenser le temps scolaire et les missions des enseignants) «ne peut se concevoir sans un temps long de négociation», qu'il convient naturellement d'engager, mais préfère prôner, dans l'immédiat, une réforme du lycée portant sur un certain nombre de sujets précis (orientation des élèves, rééquilibrage des filières, mode d'évaluation etc.). Comme il le précise lui-même dans un entretien accordé au Monde le 2 juin dernier, «il faut arrêter de rêver au Grand Soir de l'éducation et commencer par améliorer ce qui peut l'être».
La politique des petits pas
Il semble donc que l'on assiste à un changement d'approche dans la méthode de la réforme administrative - pardon... à un changement de paradigme dans la praxéologie de l'implémentation des réformes...
Le changement est d'importance. La tradition du pays, qui, comme le soulignait le Général de Gaulle, «ne fait de réformes qu'à l'occasion des révolutions», tout autant que la dégradation progressive de la situation française conduisait d'ordinaire logiquement, et rituellement, les précédents rapports officiels à prôner un «sursaut» - pour reprendre le sous-titre du rapport Camdessus sur la croissance française, commandé en 2004 par le ministre des Finances d'alors, Nicolas Sarkozy - et souvent une «thérapie de choc», soit une mise en œuvre simultanée de réformes radicales et, pour cette raison, inévitablement douloureuses. Pour sortir de l'«engourdissement lent», contre lequel Jacques Attali mettait en garde nos parlementaires, il s'agissait de réformer de fond en comble, le cas échéant «à la hussarde», l'administration, de changer la réglementation, de casser les rentes...
Parce qu'elles sont trop souvent restées lettre morte, ou ont été mises en œuvre de manière excessivement minimaliste au regard des ambitions affichées, le temps de ces incantations semble révolu. Le rêve d'un Grand Soir de la réforme, dont nous nous sommes trop longtemps contentés, et souvent enivrés, prend doucement fin. Advient, à sa place, le temps ingrat - mais pas infructueux, lui - de la réforme progressive, de la recherche du consensus, de l'insuffisance et de l'imperfection assumées des réformes effectivement mises en œuvre.
D'où le souci de formuler des préconisations plus modestes, c'est-à-dire d'engager très «en amont» le processus de réforme, de négociation (la publication du rapport en constituant une étape à part entière), de se fixer des objectifs réalisables, dont la seule évocation ne suscite pas aussitôt une résistance frontale chez ceux que la réforme affectera.
Cela suppose d'assumer le reproche, immanquablement formulé par ceux que n'a pas encore quittés la fascination du rêve d'une réforme «tabula-rasiste», d'un manque d'ambition, d'audace, de vision. Tant demeure a priori suspecte, dans ce pays plus coutumier des spasmes révolutionnaires que des évolutions consensuelles, l'idée même d'une réforme graduelle.
Gageons cependant que l'attachement à cette conception d'une réforme sans concession tendra à s'atténuer, que l'inflexion observée, entre autres, dans les rapports Balladur et Descoings, marque une véritable évolution de tendance. C'est ainsi vers une nouvelle conception et une nouvelle pratique de la réforme que nous semblons nous acheminer.
Reste cependant une question: Pourquoi, si cette tendance se confirme, ce mode de réforme s'impose-t-il à nous? Pourquoi le pays ne pourrait-il, dans une nouvelle convulsion, se réformer brutalement, rapidement, profondément?
Peut-être, simplement, parce que ça n'est plus véritablement possible, parce que la France, vieillie et fatiguée, ne peut plus supporter la violence de ces spasmes. Parce qu'en somme, elle est maintenant trop fragile.
La «fragilité» de la France
Jacques Chirac, parfois qualifié de «roi fainéant» par ceux qui moquaient sa pusillanimité sur le front des réformes, estimait que seule la croissance permettait de les faire «passer»  -  l'amélioration du bien-être collectif de la nation rendant alors celle-ci mieux à même de supporter des transformations toujours douloureuses.
Il croyait, sentait, savait la France «fragile». Nombre d'esprits, parfois indiscutablement plus brillants que lui, n'ont pas partagé sa perception. Pas compris ses réticences, ses craintes. Et se sont plu à souligner que c'était bien plutôt les réformes qui permettaient la croissance, que la croissance qui autorisait les réformes.
Mais réformer sans croissance est peut-être devenu trop difficile à supporter. Les réformes faciles ayant, pour l'essentiel, été faites, restent les plus malaisés et les plus pénibles. Celles qui font naître les grands conflits sociaux, ou les petites guerres civiles. Celles qui peuvent déchirer le «tissu social». Celles, en somme, qu'on ne peut engager qu'avec une extrême prudence et dans des conditions favorables.
Emettons, donc, une hypothèse iconoclaste : Chirac avait raison. La France ne se réformera plus «à la hussarde». Les réformes se feront, assurément, tôt ou tard, mais sans doute avec lenteur et parcimonie, graduellement et par imitation de celles déjà mises en œuvre avec succès à l'étranger. Que Nicolas Sarkozy ne l'ait pas pleinement compris, ou ne l'admette pas encore, n'y change rien.
Chirac, en somme, avait raison. Et les «déclinistes» ou les «déclinologues», à leur manière, aussi. Puisque ce changement, s'il est le signe d'une meilleure «réformabilité» du pays, constitue dans le même temps l'un des symptômes rassurants de la douce sortie de l'Histoire d'un pays fatigué.
Baptiste Marsollat
SI VOUS AVEZ AIMÉ CET ARTICLE, VOUS APPRÉCIEREZ PEUT-ÊTRE:
«Lier départements et régions par l'élection» par Jean-Claude Casanova ou «Retraites: Sarkozy menacé par le syndrome Chirac» par Eric Le Boucher.
Image de une: Richard Descoings et Nicolas Sarkozy, REUTERS/Philippe Wojazer