Parlement européen: déficit médiatique = déficit démocratique

Le constat est connu, mille fois ressassé: les élections européennes n'intéressent pas les citoyens, la campagne est ennuyeuse à mourir, l'abstention va atteindre des sommets le 7 juin. Les théories ne manquent pas pour expliquer un phénomène qui ne fait que s'amplifier depuis la première élection au suffrage direct du Parlement européen en 1979. L'absence de véritable espace public et de média européen, la complexité du système décisionnel communautaire, le mode de scrutin qui favorise la captation des débats par les acteurs nationaux ou l'irruption de crises internationales majeures qui détournent l'attention de l'enjeu européen (comme le déclenchement de la guerre du Kosovo en 1999) sont autant d'explications convaincantes.
L'influence décisive du Parlement sur l'économie
On n'a cependant pas suffisamment souligné le paradoxe de l'absence de débat pour cette élection de 2009. La réserve polie des médias coïncide avec ce que les commentateurs les plus autorisés qualifient de dépression économique majeure, avec le désastre industriel et les destructions d'emplois que l'on sait. Or s'il est un domaine dans lequel les députés européens exercent une influence décisive, c'est bien celui de la (de)régulation de l'économie. Notons tout d'abord que l'économie fait partie depuis les origines du cœur des compétences de l'Union européenne. D'après une étude récente, 60% de la législation européenne concerne les différents sous-secteurs de l'économie (politiques macro-économiques, régulations du marché, politique commerciale, agriculture) et 12% les politiques d'emploi et d'immigration (1). A titre de comparaison, les mêmes secteurs économiques ne représentent que 14% de la législation français et l'emploi 5%.
C'est justement dans ces matières que le Parlement dispose des prérogatives les plus importantes. Il vient encore de le démontrer au mois d'avril en refusant un compromis avec le Conseil sur la directive relative au temps de travail. Contrairement à une idée reçue, les députés européens n'ont en effet qu'une influence limitée sur les choix institutionnels concernant l'Union européenne mais ils exercent une autorité réelle dans la plupart des domaines économiques.
En l'état actuel des traités et en attendant la ratification éventuelle de celui de Lisbonne, le Parlement exerce tout au plus une influence morale sur l'architecture institutionnelle et sur la répartition des compétences entre les Etats membres et l'Union. Cette compétence - la compétence de la compétence - reste du ressort des gouvernements et des parlements nationaux. Le Parlement européen en revanche est doté de pouvoirs très importants en matière de régulation économique. Depuis le début de la législature actuelle en 2004, il s'est par exemple prononcé sur la liberté d'établissement des fournisseurs de services, les brevets logiciels, les services portuaires, la libéralisation du transport ferroviaire ou la tarification des communications.
De plus, depuis l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht, le Parlement exerce l'essentiel de ses pouvoirs législatifs à travers la procédure de codécision qui le place sur un pied d'égalité avec le Conseil des ministres. Cette procédure, simplifiée à l'occasion du traité d'Amsterdam et étendue à un nombre toujours plus important de domaines, s'apparente, à quelques subtilités près, à la navette parlementaire telle qu'elle existe en France entre l'Assemblée nationale et le Sénat: une proposition de directive ou de règlement est soumise à la double approbation du Conseil (ou siègent les représentants des gouvernements nationaux) et du Parlement européen; chaque institution peut proposer et adopter des amendements; en cas de désaccord à l'issu des deux lectures prévues par les traités, un comité de conciliation réunissant des représentants du Conseil et du Parlement s'efforce d'élaborer un texte de compromis qui devra ensuite être endossé par chaque institution ou être considéré comme caduc.
Le point clef, c'est donc bien que le Parlement pèse d'un poids identique à celui du Conseil dans l'élaboration des législations qui s'appliquent à la plupart des domaines de l'économie. En dehors de la procédure de codécision, le Parlement européen donne aussi son avis conforme sur le résultat des négociations menées par l'UE dans le cadre de l'OMC. Bref, la désignation des députés européens devrait donc constituer un moment privilégié pour envoyer un message en matière d'orientations économiques et sociales à l'échelle du continent.
Une influence réelle sur le choix du président de la Commission
Le Parlement dispose en outre d'une influence réelle sur le choix du futur président de la Commission européenne qui joue un peu le rôle de chef du gouvernement de l'Union et qui contribue par la même à impulser les décisions les plus importantes. Certes les traités (ici encore en attendant une éventuelle ratification de celui de Lisbonne) donnent formellement aux gouvernements le soin de choisir ce président, le Parlement n'ayant qu'un pouvoir d'approbation. Mais en pratique, il est très difficile pour les gouvernements de ne pas tenir compte du résultat des élections européennes.
En 2004, le refus du candidat de l'Allemagne et de la France, le Premier ministre belge de l'époque Guy Verhofstadt (aujourd'hui soutenu en France par le Modem), fut non seulement le fait de la Grande-Bretagne mais aussi celui du plus grand groupe du Parlement européen, le groupe du Parti Populaire européen. Le Parlement affirma aussi son autorité politique et morale en rejetant la candidature de Rocco Buttiglione au poste de commissaire à la Justice. Par ailleurs, les parlementaires peuvent pousser à la démission une Commission dont ils ne seraient pas satisfaits, comme cela s'est produit en 1999.
Les députés européens dans la dynamique du compromis
Cette élection présente donc un enjeu politique majeur qui est peut-être un peu masqué par le fonctionnement du Parlement européen lui-même. Il est fréquent en France de dénoncer une forme de collusion entre les principaux groupes politiques, à commencer par le Parti populaire européen (PPE) et le parti socialiste européen (PSE). Dans les faits, ce constat est de plus en plus faux, les études des votes montrant que les votes tendent à se polariser selon une logique gauche-droite. Il n'en reste pas moins vrai que la dynamique de la construction européenne s'appuie sur le dépassement des affrontements (dont l'Europe a tant eu à pâtir au cours des siècles passés) et sur la recherche de compromis, y compris au sein du Parlement. En réalité, cette dynamique est aussi permise par la relative autonomie dont jouissent les députés européens a l'égard des groupes politiques auxquels ils appartiennent. Ces groupes sont en effet davantage des clubs, où l'on s'efforce de dégager des positions communes, que de véritables partis capables d'imposer une ligne politique.
Ce système a ses défauts — notamment celui d'entraîner une certaine dispersion des voix et de rendre nécessaire la constitution de larges coalitions politiques — et ses avantages — favoriser la discussion entre les élus, permettre à ceux-ci de soutenir les décisions qui leur semblent les meilleures (et non seulement d'obéir à une consigne de vote partisane), déboucher sur des décisions qui reçoivent un large assentiment. Il nécessite cependant une vigilance médiatique de tous les instants de l'activité de députés, les citoyens ne pouvant s'en remettre exclusivement à l'autorité d'un parti politique.
C'est sans doute là que réside le principal déficit démocratique de l'Union européenne aujourd'hui: dans l'absence d'intérêt médiatique véritable pour les institutions et les politiques de l'Union européenne. Le jour où l'on ne parlera plus du Parlement européen seulement quelques semaines avant les élections mais chaque fois qu'il doit se prononcer sur une directive importante, ce jour-là alors les enjeux de cette élection seront clairs pour chacun et l'abstention cessera d'être un problème!
Julien Navarro
Docteur en science politique, Julien Navarro est chercheur associé à SPIRIT - Sciences Po Bordeaux. Il a publié récemment Les députés européens et leur rôle : sociologie des pratiques parlementaires, Bruxelles, Editions de l'Université de Bruxelles, 2009.
(1) Emiliano Grossman et Sylvain Brouard, «Quelles sont les priorités de l'Union européenne?», Que fait l'Europe?, Presses de Sciences Po, 2009.
Image de une: l'enceinte du Parlement à Strasbourg. REUTERS/Vincent Kessler