Les raisons de la réponse fiscale frileuse de l’Europe

Selon les dernières prévisions du Fonds monétaire international, la contraction économique en 2009 va être un peu plus grave en Europe qu'aux Etats-Unis. Les analystes privés ne disent pas le contraire. Pourtant, proportionnellement au PIB, la taille des plans de relance mis en œuvre en Europe équivaut tout au plus à la moitié de celle du plan américain (ARRA), récemment promulgué. Et contrairement à ce dernier, dans plusieurs de ces plans, les décaissements sont programmés pour la fin plutôt que le début de la période de stimulation.
Les calculs de David Saha et de Jakob von Weizsäcker, du think tank bruxellois Bruegel, estiment qu'en 2009 l'impulsion fiscale au sein de l'UE représentera 0,9% de son PIB, contre 2% aux Etats-Unis. Manifestement, L'Europe n'atteindra donc pas les 2% du PIB préconisés par le FMI.Comment expliquer cet écart? En 2007, le déficit public global était de 0,9% du PIB dans l'UE contre 2,6 aux Etats-Unis. Quant à la dette publique brute, elle s'élevait à 59% du PIB en Europe et se montait à 61% aux Etats-Unis. Par conséquent, la situation fiscale d'ensemble ne peut justifier ces différences de réactions. En outre, les taux d'intérêt fixés par les autorités sont plus faibles aux Etats-Unis que dans l'UE, dont la banque centrale demeure divisée quant à la pertinence d'une politique de taux d'intérêt zéro. De sorte que la relative frilosité fiscale de l'UE ne peut s'expliquer par une plus grande dépendance vis-à-vis de l'instrument monétaire. En fait, l'UE est moins interventionniste que les Etats-Unis aussi bien sur le front fiscal que sur le front monétaire.
Serait-ce parce que la conjoncture économique est meilleure en Europe qu'aux Etats-Unis? Il est vrai que l'Europe en tant qu'entité ne souffre pas d'une crise immobilière aussi profonde que celle de l'Amérique. (Si c'est le cas de certains pays, comme l'Espagne, l'Irlande et le Royaume-Uni, ce n'est pas vrai pour l'Allemagne.) Par ailleurs, bien que les banques européennes représentent 36% des pertes du secteur financier liées aux créances titrisées - nées aux Etats-Unis - au niveau international, le secteur bancaire se porte un peu mieux : sur les 50 plus grandes banques du monde, 15, qui représentent 40 % de la capitalisation boursière d'avant-crise, ont reçu des capitaux publics dans l'UE. Aux Etats-Unis, les chiffres correspondant sont respectivement 23 et 76. De plus, la perte de richesses est plus importante pour les ménages américains. Du coup, ces prochaines années, ils vont nécessairement cesser de compter sur la réévaluation de leurs actifs et porteront leurs taux d'épargne de zéro à un niveau plus standard, ce qui entraînera une baisse la demande. Cette logique ne vaut pas en Europe (même si la Grande-Bretagne n'est pas si différente des Etats-Unis), car les ménages optent plus souvent pour des régimes de retraite à cotisation mensuelle et parce que, ces dernières années, leur taux d'épargne s'est maintenu à un niveau bien plus élevé.
Ce serait néanmoins une erreur de s'arrêter là. L'Europe a des problèmes propres à elle, et ces derniers contribuent à la gravité de la récession prévue par les analystes. En particulier, sa plus grande puissance économique, l'Allemagne, est sévèrement touchée par l'effondrement du commerce mondial. Son PIB s'est mis à chuter davantage que celui des ses voisins. Par ailleurs, l'Europe Centrale et l'Europe de l'Est, dont la demande en croissance rapide a stimulé, pendant plusieurs années, la demande dans la vieille Europe, ont été brutalement frappées par l'interruption soudaine des apports de capitaux. Plusieurs pays de ces régions se sont vus contraints de solliciter l'aide du FMI. L'optimisme au sujet de la croissance européenne a été anéanti à plusieurs reprises depuis le début de la crise. Toute complaisance serait donc mal inspirée.
Les véritables raisons de l'attitude prudente de l'Europe se trouvent ailleurs. Tout d'abord, en Europe continentale, les réserves à l'égard de l'activisme macroéconomique sont très courantes. Nombreux sont ceux qui considèrent qu'il s'agirait d'une réponse inconsidérée qui risque d'ajouter de l'instabilité à l'instabilité et poser des problèmes pour l'avenir. Fin de 2008, la conversion rapide de la Commission européenne au principe d'accorder des aides fiscales a été une surprise. L'Allemagne s'est d'ailleurs montrée réticente pendant quelques semaines avant d'accepter de contribuer au plan de relance. Il y a donc une question de style de politique économique qu'on ne peut ignorer. Les faits et les discussions au sein du G20 (il semble que la réunion du G7 qui s'est tenue à Rome n'ait pas traité la question comme une priorité) amèneront peut-être les Européens à changer d'avis. Cependant, leur point de départ n'est visiblement pas le même que celui des Etats-Unis.
De surcroît, le «contrat fiscal» de l'Europe, c'est-à-dire le Pacte de stabilité et de croissance, complique les choses. Il implique une certaine flexibilité dans des situations exceptionnelles, mais afin de souligner qu'il reste en vigueur, la Commission européenne a récemment qualifié d'excessifs les déficits de cinq pays (dont la France, l'Irlande et l'Espagne). Elle a, du reste, accompagné ces critiques de rapports publiés le mois dernier. Bien que ces rapports n'appellent pas les pays concernés à prendre immédiatement des mesures de redressement, leur publication met en lumière le caractère schizophrène des objectifs politiques européens. Quand la Commission européenne réclame un plan de relance fiscale au mois de novembre, puis met en garde contre les déficits en février, il y a manque de cohérence qui freine toute action.
Plus fondamentalement, l'Europe n'a pas de politique fiscale unique, mais 27 (sans compter la politique de l'UE, qui ne dispose pas d'un budget communautaire significatif). Cela constitue un obstacle important à l'activisme fiscal. Comme l'a expliqué sans ambages Willie O'Dea, le ministre irlandais de la Défense, du point de vue de chaque pays, «le meilleur type de relance fiscale est celui que mettent en place [ses] partenaires commerciaux. Au final, ce sont eux qui stimuleront [ses] exportations sans [lui] coûter quoi que ce soit». Cette absence de coordination caractéristique de l'Europe contribue à expliquer la taille ou, du moins, la teneur des plans de relance qui ont tendance privilégier les industries nationales et à porter sur l'offre, au lieu de donner lieu à des mesures qui favorisent la demande. L'appel de la Commission à une relance concertée était une tentative d'anticiper le risque d'échec au niveau de la coordination. Mais, de fait, les pays ont réagi de manière extrêmement inégale. Si l'Allemagne prévoit une aide fiscale correspondant à 1,4% de son PIB en 2009, la France, elle, a choisi un plan de relance fiscale bien plus faible (0,8% de son PIB). Quant à l'Italie, elle n'a rien fait de significatif dans ce domaine.
Au-delà du comportement stratégique, l'une des principales raisons de cet état de choses est que les situations fiscales et les contraintes correspondantes sont elles-mêmes très inégales. L'un des motifs de la prudence de l'Italie est que son ratio de dette publique dépasse déjà 100% de son PIB et que sa notation n'est que A+, contrairement à la France et à l'Allemagne qui ont reçu un AAA. La Grèce et l'Espagne, qui ont récemment perdu la très convoitée note AAA, sont désormais dans le même cas. Entretemps, la Hongrie et la Lettonie reçoivent des aides financières dans le cadre d'un programme du FMI et ne peuvent donc envisager aucune sorte de stimulation budgétaire. Dans la zone euro, la diversité des situations fiscales a longtemps été occultée par le faible attrait des obligations.
Cependant, depuis le début de la crise, et en particulier depuis la faillite de Lehman Brothers, les obligations ont connu un regain de popularité, gagnant presque 300 points de base à la fin janvier, avant d'en céder une partie. Les swaps sur défaillance de crédit ont connu une évolution parallèle. Si les risques de défaillances totales sont minces, il est tout à fait possible qu'un pays de la zone euro soit touché par une crise de financement. Ce risque équivaut à une menace pour les autres gouvernements, qui sont alors enclins à pécher par excès de prudence.
En fin de compte, si les conditions fiscales d'ensemble sont au départ identiques aux Etats-Unis et dans l'UE, les contraintes du marché sur les emprunts de chaque pays de l'UE peuvent être déjà bien plus lourdes qu'aux Etats-Unis. La demande de bons du Trésor américain est forte dans le monde entier. Ce n'est pas le cas des bons des Etats membres de l'UE. Seuls les «Bund» allemands et, dans une certaine mesure, les bons du Trésor français font encore l'objet d'une demande limitée. Les obligations des autres Etats sont moins demandées et certaines suscitent la prudence des investisseurs. L'Europe est donc soumise à des contraintes.
Comment y remédier? Il n'y a pas de solution miracle. L'Europe ne créera pas de budget communautaire dans le but de faciliter une relance macroéconomique collective. Elle n'est pas prête à renoncer au principe selon lequel chaque pays est responsable de sa propre dette. Elle doit néanmoins agir pour éviter que les problèmes qui commencent à apparaître ne s'aggravent et ne compromette les capacités de l'Union à mettre en place un plan de relance fiscale substantiel et viable. Des discussions ont été engagées sur plusieurs formules d'importance inégale: on envisage la création d'une agence de gestion conjointe de la dette, l'institution d'un équivalent européen du FMI ou des accords bilatéraux de soutien entre économies fortes et économies faibles.
Encore une fois, la capacité d'action mondiale de l'UE dépend de sa capacité à résoudre ses problèmes intérieurs. Ses partenaires internationaux doivent lui rappeler qu'en plein cœur d'une crise de cette ampleur, l'Europe doit assumer son rôle sur l'échiquier international et qu'elle ne peut pas se permettre d'être obnubilée par ses conflits internes. Ils doivent aussi être capables de cerner les vrais problèmes de l'Europe et l'aider à trouver des solutions créatives pour y faire face.
Jean Pisani-Ferry