Ce que les politiques peuvent cumuler

L'affaire «Boutin» a remis au centre du débat la question du cumul des mandats via la question des rémunérations du personnel politique. La pratique du cumul des mandats ne date pas d'hier. Au cours de la IIIe République, près de 30% des parlementaires cumulaient, 40% dans la IVe République jusqu'à atteindre 80 à 95% de nos jours. Quelles fonctions peut-on cumuler, jusqu'à quel point et pour quelles rémunérations?

Le cumul des mandats en France, contrairement à ce que l'on pourrait penser, est une pratique assez encadrée. Même si cet encadrement est plutôt récent.

Ce que dit la loi

Jusqu'en 1985, seul l'article 23 de la Constitution, qui prévoit qu'un parlementaire ne peut être simultanément membre du gouvernement, régissait le cumul des mandats:

«Les fonctions de membre du gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle.»

Face à la généralisation du cumul des mandats et surtout à l'apparition de nouveaux mandats (régionaux et européens), l'arsenal législatif se renforce à partir 1985. En 2000, une nouvelle loi plus contraignante vient compléter les règles préexistantes et se concentre sur les cumuls mandats parlementaires/mandats locaux.

Les parlementaires

Politiquemania

La réglementation ne se cantonne pas aux fonctions électives. Un parlementaire n'a pas le droit d'être: membre du Conseil constitutionnel, du Conseil économique, social et environnemental, du Conseil supérieur de la magistrature, du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), d'un conseil de gouvernement d'une collectivité d'outre-mer, magistrat ou encore fonctionnaire (hors enseignement supérieur).

La loi veille par ailleurs à limiter les conflits d'intérêt. Ainsi, un parlementaire ne peut exercer une fonction de direction et membre de conseil d'administration d'entreprises nationales, de direction d'établissements publics nationaux, d'entreprises travaillant avec l'État ou les collectivités publiques, ou encore d'avocat plaidant contre l'État ou la puissance publique. Mais cette règle souffre d'exceptions comme en témoigne cette décision du Conseil constitutionnel concernant Serge Dassault.

Les députés européens

La législation est très stricte pour les députés européens. Logiquement, ils ne peuvent être ni député, ni sénateur. De même, ils ne peuvent prétendre aux fonctions de président de conseil régional, président de conseil général, ou maire (quelle que soit la taille de la commune).

Les élus locaux

Source: Politiquemania

Les ministres

Puisque juridiquement, il s'agit d'une fonction et non d'un mandat, il n'y a pas de législation concernant le cumul des mandats pour un ministre. Christine Lagarde, par exemple, est ministre de l'Economie et membre du Conseil de Paris. Selon son entourage, «au sens propre du terme, il ne s'agit pas de cumul». Elle n'a qu'un seul mandat électif, celui de conseillère de Paris, qui court jusqu'en 2014. Quant aux rémunérations, son entourage précise là encore ce n'est pas un cumul mais une «addition» entre son traitement de ministre et son salaire de conseillère.

La règle de non cumul entre un mandat local et un mandat ministériel n'a jamais été institutionnalisée, même si elle a été appliquée par Lionel Jospin de 1997 à 2002. La ministre de la Culture Catherine Trautmann, avait dû céder son mandat de maire de Strasbourg à son premier adjoint. Même contrainte pour Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur à l'époque, et maire de Belfort. Mais depuis son élection en 2002, Nicolas Sarkozy autorise le cumul de la fonction de ministre et d'un fauteuil de maire. Dans le gouvernement Fillon actuel, 6 ministres sur 20 cumulent leur ministère avec un mandat de maire. Le ministre du Budget, François Baroin, a notamment conservé la mairie de Troyes. De même pour Christian Estrosi (ministre de l'Industrie et maire de Nice), Eric Besson (ministre de l'Immigration et maire de Dozière), Luc Chatel (ministre de l'Education nationale et maire de Chaumont), Marc-Philippe Daubresse (ministre de la Jeunesse et des Solidarités actives et maire de Lambersart), Hervé Morin (Ministre de la Défense et maire d'Epaignes).

Les cumuls dans la pratique

Alors qu'en Italie, si un maire souhaite devenir député, il doit démissionner six mois avant les élections, en France, c'est cette combinaison de mandats qui constitue le coeur du cumul. Parmi les combinaisons classiques, on retrouve la figure traditionnelle du député-maire ou encore la figure du sénateur-président de conseil général.

Dans la pratique, le cumul est traditionnellement plus important à l'Assemblée nationale. Une tendance qui tient au fait que les députés sont en moyenne plus jeunes que les sénateurs. C'est en tout cas ainsi que Pierre-Olivier Caille, maître de conférence à Paris I explique le phénomène:

Les sénateurs en fin de carrière n'ont plus besoin d'un ancrage local.

Ainsi, sur 343 sénateurs, 30 sont présidents de conseil général, 5 sont présidents de conseil régional. Seuls 96 n'exercent aucun mandat local.

D'après les données collectées par les fondateurs de NosDeputes.fr et par le collectif RegardsCitoyens.org disponibles sur le site de l'Assemblée nationale, sur 576 députés, 499 exercent un mandat municipal (dont 264 maires), 129 un mandat départemental (dont 19 présidents de conseil général), 90 un mandat régional (dont 7 présidents de conseil régional), et 126 sont élus de communautés d'agglomération (dont 63 présidents).

Mais ils sont nombreux à cumuler plusieurs mandats. Selon la règle des cumuls, un député ne peut cumuler plus de 4 mandats en plus de celui de député. Sur les 576 députés:
- 3 cumulent 5 mandats (maire, vice-président conseil général, membre du conseil régional, président d'une communauté d'agglomération)
- 29 cumulent 4 mandats
- 149 cumulent 3 mandats
- 318 cumulent deux mandats
- 77 députés n'exercent qu'un seul mandat.

Ainsi, il est commun qu'un député cumule sa fonction parlementaire avec un mandat municipal et un mandat intercommunal.

Selon beaucoup d'élus, le cumul des mandats permet un «enracinement local»: le député (qui représente la nation toute entière) «s'implante» dans sa circonscription grâce au mandat local, ce qui lui donnerait de la légitimité au niveau national. Mais pour le constitutionnaliste Guy Carcassonne, qui fustige le cumul des mandats, «ce qui manque au Parlement, ce ne sont pas des pouvoirs, mais des parlementaires pour les exercer».

Pas si simple de trancher. L'une des difficultés du cumul des mandats, c'est qu'aucune situation n'est véritablement comparable. Aussi, imposer une réglementation générale reviendrait à nier la grande disparité qui existe entre les fonctions. Un député maire d'une commune de 20.000 habitants, à 50 kilomètres de Paris semble plus à même de concilier quotidiennement ses deux fonctions qu'un député maire d'une ville de 100.000 habitants, située à 800 kilomètres de l'Assemblée nationale. Un raisonnement contredit par certains édiles expliquant qu'une ville de plus de 100.000 habitants bénéficie d'une administration plus ample et d'un conseil plus fourni, donc plus à même de fonctionner avec des délégations. L'élu aurait donc plus de temps à consacrer à ses deux mandats.

Après avoir exercé le mandat unique pendant 11 ans comme député de Saône-et-Loire, Arnaud Montebourg a été élu président du conseil général le 20 mars 2008. Chantre du non-cumul, aurait-il changé d'avis? Pas vraiment. «Je n'y arrive pas bien donc je ne me représenterai pas aux législatives en 2012.» Et le député socialiste d'ajouter: «On ne peut pas tout faire, cela a des conséquences sur les présences à l'Assemblée.»

Cumul des rémunérations

Qui dit cumul des mandats dit cumul des indemnités. A l'instar du cumul des mandats, il existe des lois qui régissent le système de rémunération.

Les salaires

Les parlementaires Un parlementaire touche 7.064,84 € brut mensuels qui se décomposent de la façon suivante:

-indemnité parlementaire de base: 5.487,25 €

-indemnité de résidence: 164,62 €

-indemnité de fonction: 1.412,97 €

Les députés touchent en plus une indemnité de frais de mandat qui s'élève à 5.884,91 euros (6.209,13 € pour les sénateurs) et n'est pas soumise à l'impôt sur le revenu. Selon le site de l'Assemblée nationale, cette somme leur sert à payer leurs «frais de voiture, de loyer pour la permanence, frais de réception, d'habillement, de transport, etc.» Ceci n'est qu'indicatif, les parlementaires peuvent disposer de cette somme comme ils l'entendent puisqu'il n'existe pas d'instances de contrôle.

Les élus locaux Autant le savoir, en principe, être élu local ne donne pas droit à rémunération. C'est ce qu'énonce l'article L2123-17 du code général des collectivités territoriales:

«Les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites.»

Ça, c'est le principe, qui est aussitôt limité par la possibilité de rembourser des frais aux élus, possibilités détaillées par ce même code des collectivités. Il existe un barême (voir ci-dessous) qui peut être majoré (art L2123-22).

Retrouvez ici les barèmes indemnitaires officiels des élus locaux
Source: René Dozière

Les limites

Cumul local-local Un élu cumulant plusieurs mandats locaux (maire, conseil général, régional, communauté de communes, etc.) ne peut dépasser un plafond de 8.230 euros mensuels.

Cumul local-national Un parlementaire qui a également des mandats locaux ne peut dépasser un plafond de 9.730 euros brut par mois.

Cumul ministre-local Un ministre touche 14.129 euros brut par mois. Comme expliqué au-dessus, ministre étant une fonction et non un mandat, les membres du gouvernement ne sont pas soumis aux mêmes règles. Leur rémunération totale ne doit pas excéder une fois et demie leur traitement de ministre. En définitive, un ministre peut donc toucher un maximum de 21.193 euros. Selon René Dosière, député socialiste de la 1re circonscription de l'Aisne et vice-président de l'Assemblée nationale, il est important de raisonner en brut et non en net, notamment pour les ministres. Certains sont davantage ponctionnés s'ils continuent de cotiser pour leur retraite de députés. «Pour donner un ordre de grandeur, leur salaire net représente 15% de moins», précise René Dosière.

L'écrêtement Le plafond de 21.193 euros touche de plein fouet Christian Estrosi qui cumule des rémunérations de ministre (14.129 euros brut), maire de Nice ( 8.161 euros brut par mois) et président de la communauté urbaine de Nice (5 441 euros brut par mois). C'est-à-dire 27.731 euros, soit bien plus que le plafond. Interrogé à ce sujet, René Dosière explique que conformément à la loi, Christian Estrosi ne peut pas percevoir à titre de rémunération locale plus de 7.000 euros.

Que devient le surplus? C'est là qu'intervient la notion d'«écrêtement»: on dit des sommes qui dépassent le plafond qu'elles sont écrêtées. L'élu ne les perçoit pas mais il en dispose. On peut par exemple désigner un collègue qui reçoit le trop-plein perçu. Pour comprendre le fonctionnement de l'écrêtement, voici un extrait d'une décision du conseil municipal de Lyon, par laquelle Jean-Louis Touraine, devenu député, reverse une partie de son traitement à Monsieur Franck Lévy, adjoint au maire du 8e arrondissement de Lyon.

Dans le cas de Christian Estrosi, le ministre a déclaré ne pas le reverser à un élu. La somme est donc, non pas à proprement parlé «reversée» à la collectivité, mais elle reste dans les caisses de la municipalité niçoise. Mercredi 16 juin, il s'est déclaré favorable à une diminution de son salaire de ministre pour contribuer à l'effort national.

Patrick Devedjian, lui, ne voit pas sa rémunération écrêtée. Ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance (14.000 €) et président du conseil général des Hauts-de-Seine (5.441 €), il touche un total de 19.458 euros brut.

Autre exemple, Patrick Balkany. Le maire de Levallois et député de la 5e circonscription des Hauts-de-Seine percevrait 11.755 euros et dépasserait donc le plafond autorisé de 9.730 euros par mois. Le surplus reviendrait alors à la 1re adjoint au maire de Levallois et vice-présidente du conseil général des Hauts-de-Seine. Sa femme, Isabelle...

Combien gagne Arnaud Montebourg? En tant que député, il touche 7.000 euros brut et 5.484 euros brut en tant que président du conseil général de Saône-et-Loire. Il a tenu à nous communiquer ses revenus net: «Mon indemnité parlementaire nette est de 4630,48 euros, mon indemnité de président de conseil général est de 2544,92 euros net. Le cumul après écrêtement s'élève donc à 7.145,40 euros.»

Les revenus privés

Rien dans la loi ne limite les revenus du secteur privé pour les ministres comme pour les parlementaires. Qu'ils soient avocats ou assureurs, ils n'ont aucun compte à rendre sur ces rémunérations. Nombre d'entre eux perçoivent en plus des droits d'auteurs. Pour éviter les conflits d'intérêt, certains réclament donc que la loi soit plus stricte. A l'occasion de la sortie du livre Copé l'homme pressé, coécrit par les journalistes Solenn de Royer et Frédéric Dumoulin, en janvier 2010 Jean-François Copé, ancien ministre du Budget, avait été au coeur d'une polémique. Selon les auteurs, il aurait abusé de sa position d'ancien ministre et de député-maire pour faire barrage à une proposition de loi qui nuisait aux intérêts son cabinet d'avocat. Mais selon Pierre-Olivier Caille, interdire les revenus privés serait contreproductif:

Si on interdit les revenus privés, on les oblige à couper les ponts avec leur activité professionnelle. Or, il y a une certaine précarité des mandats politiques.

Les retraites

Pas de limite également concernant le cumul de mandats et des pensions de retraites. La législation pourrait toutefois évoluer vers un plus grand encadrement. A la suite du scandale provoqué par l'affaire Boutin, François Fillon a déclaré mardi 15 juin qu'il allait écrire aux intéressés [ndlr. membres du gouvernements] «pour leur demander de faire suspendre le versement de leur retraite de parlementaire». Depuis, tous les ministres concernés, à savoir Roselyne Bachelot, Henri de Raincourt, Patrick Devedjian, Michel Mercier, Alain Marleix, Jean-Marie Bockel, Hervé Novelli, Christian Blanc et Michèle Alliot-Marie, ont annoncé renoncer à leur retraite le temps de leur présence au gouvernement.

Selon enquête du magazine Capital publiée en mai 2009 sur les revenus des principaux responsables politiques et élus, Alain Juppé touche depuis 2003 sa retraite en tant qu'inspecteur général des Finances. Depuis 2007, il a également fait valoir ses droits à la retraite parlementaire. En 2009, le magazine Capital estimait le montant cumulé de ces deux pensions à 12.000 euros. 12.000 euros qui viennent s'ajouter à son traitement de maire de Bordeaux. Bordeaux étant une commune de plus de 230.000 habitants, l'ancien Premier ministre aurait pu prétendre à 5.441 euros mais a limité sa rémunération à 3.377 euros par mois. Le reste est reversé aux conseillers municipaux délégués. Selon ces estimations, Alain Juppé toucherait donc un total de 20.810 euros mensuels. A cela s'ajoute le montant des droits d'auteur qu'il perçoit, un montant qu'il n'a pas souhaité nous communiquer.

Ces questions de cumul concernent la classe politique dans son ensemble. Les élus de gauche ne sont pas épargnés. C'est le cas de Laurent Fabius, député, premier adjoint au maire de Grand-Quevilly et président de la communauté d'agglomération rouennaise. Selon le magazine Capital, ces trois fonctions lui rapporteraient 9.730 euros. En plus de cela, il touche une pension de retraite de 3.200 euros brut mensuels du conseil d'Etat, où il a exercé la fonction de maître des requêtes. Soit un total de 12.930 euros.

Au-delà de l'aspect purement financier et du cumul des indemnités, Pierre-Olivier Caille parle d'un «cumul des moyens» beaucoup plus difficile à encadrer. Un maire député d'une circonscription rurale a à sa disposition beaucoup moins de moyens qu'un député-maire d'une commune de plus de 20.000 habitants qui dispose d'une voiture, de collaborateurs, et d'une permanence dans les locaux de la mairie. Certains parlementaires seraient mieux représentés que d'autres.

Noémie Mayaudon

Photo: Millefeuille vanille (recette d'Olivier Roellinger) / leafar via Flickr License CC by

L'explication remercie Pierre-Olivier Caille, maître de conférence à Paris I, les fondateurs du site NosDeputes.fr et le collectif Regards Citoyens, et René Dosière, député socialiste de 1re circonscription de l'Aisne.