Pourquoi il ne peut pas y avoir de «shutdown» en France

Une route temporairement barrée proche d'une ferme aviaire contaminée par le virus H5N1, près de Versailleux, le 26 février 2006. REUTERS/Robert Pratta

Une route temporairement barrée proche d'une ferme aviaire contaminée par le virus H5N1, près de Versailleux, le 26 février 2006. REUTERS/Robert Pratta

Un blocage de la procédure budgétaire entre l'exécutif et le législatif est éventuellement envisageable, mais les armes de la Ve République (dissolution et motion de censure) permettraient de vite le trancher.

Depuis ce mardi 1er octobre à minuit une, les Etats-Unis sont en situation de shutdown: l’administration fédérale a partiellement cessé son activité, le Congrès n’ayant pu s’accorder sur le vote du budget lundi soir, date de fin de l'exercice fiscal.

Résultat: tous les fonctionnaires fédéraux considérés comme «non-essentiels», soit environ 800.000 sur un total de 2 millions, sont en congés forcés sans solde. Pour les touristes, plus moyen de visiter les musées nationaux, même s’il est toujours possible de voyager –les agents assurant la sécurité aérienne font partie des employés «essentiels». Même plus possible d’aller visiter les cimetières américains en France!

Plusieurs sites se sont amusés à imaginer à quoi ressemblerait la France dans une situation similaire: le fisc au ralenti, des difficultés pour divorcer ou des établissements scolaires ouverts sans profs...

Mais un shutdown, un scénario où le Parlement français ne voterait pas le budget de l’année à venir, bloquant dépenses comme perception des impôts, pourrait-il avoir lieu chez nous?

Une procédure budgétaire encadrée

Dans son histoire, la France n'a pas été épargnée par les crises budgétaires: sous les IIIe et IVe Républiques (1870-1958), les débats étaient tellement longs que le gouvernement était fréquemment obligé de recourir à la procédure dite des «douzièmes provisoires» –en l'absence de budget, on reconduisait de mois en mois une somme égale au douzième du budget précédent.

Mais la Constitution de la Ve République a encadré bien plus strictement la procédure budgétaire. Son article 47 prévoit que «le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique». Il s’agit de la LOLF, qui n’est pas aussi rigolote que son acronyme le laisse penser puisqu’elle signifie Loi organique relative aux lois de finances, et qui fixe des délais précis.

Le gouvernement a jusqu’au premier mardi d’octobre pour déposer son projet de budget devant le Parlement. L’Assemblée nationale a alors quarante jours pour se prononcer en première lecture. Si elle ne le fait pas, le Gouvernement saisit le Sénat, qui a quinze jours pour statuer. Si le Parlement ne s’est pas prononcé sur le texte dans un délai de soixante-dix jours après son dépôt (soit, cette année, le 4 décembre), le gouvernement a le droit de le mettre en vigueur par ordonnances. Un cas qui ne s’est jamais présenté à ce jour[1].

Au final, le droit français prévoit donc des procédures au cas où le Parlement ferait traîner la procédure. Mais que se passe-t-il s'il rejette le projet de budget? La LOLF, rappelle la brochure de l'Assemblée qui lui est consacrée, «ne contraint pas le Parlement à adopter le projet de loi de finances. Il lui fait seulement obligation de se prononcer sur ce texte».

Le rejet n'est pas explicitement prévu

Autrement dit, le droit ne prévoit rien de manière explicite pour le cas où les deux chambres du Parlement voteraient contre le projet de budget. Mais il faut dire que celui-ci est très improbable.

«Je pense qu'en pratique, la seule possibilité pour le Parlement de rejeter définitivement le projet dans les temps est de se prononcer en première lecture contre le projet de loi de finances, dans chaque assemblée. [...] Cela relève donc du cas d'école», estime Nicolas Rousseau, du blog juridique Les Chevaliers des grands arrêts, contacté par Slate.

Si le gouvernement se rendait compte, lors de la procédure budgétaire, qu'il se dirige vers un vote négatif des deux chambres, il aurait à sa disposition des outils pour ralentir la discussion (demander un renvoi du texte en commission, déposer ou faire déposer de nombreux amendements...).

Et si les deux chambres repoussaient quand même le texte, on se retrouverait certes, comme aux Etats-Unis, dans une situation de crise politique (le vote du budget est vu comme un marqueur de l'appartenance à la majorité), mais pour laquelle la Constitution française a prévu des réponses exceptionnelles qui n'existent pas dans la Constitution américaine. «C’est notre conception de la séparation des pouvoirs qui explique le mieux pourquoi un tel bras de fer entre gouvernement et Parlement n’est pas envisageable en France», expliquent sur leur blog les Chevaliers des grands arrêts.

Motion de censure ou dissolution

On peut en effet supposer que, tant qu'à rejeter le budget, les députés seraient carrément prêts à faire tomber le gouvernement via une motion de censure –cela avait failli arriver en novembre 1990, quand le gouvernement Rocard avait sauvé sa peau de cinq voix seulement sur l'instauration de la CSG. Et on peut aussi supposer que, après avoir vu son Premier ministre désavoué par l'Assemblée sur le budget, voire renversé, le président de la République serait prêt à dissoudre l'Assemblée, ce que le président des Etats-Unis ne peut pas faire, pour tenter d'obtenir le soutien d'une nouvelle majorité.

Mais dans l'attente, l'exécutif garderait provisoirement la main: le président pourrait immédiatement nommer un nouveau Premier ministre ou renommer le même, alors que la dissolution de l'Assemblée serait d'effet immédiat. Sans personne pour voter le budget et sans procédure définie à suivre, le gouvernement n'aurait probablement plus qu'à prendre des décrets en Conseil d'Etat pour lever les impôts et procéder aux dépenses.

Le seul cas qui se rapproche de cette situation s'est produit fin 1979. La veille de Noël, le Conseil constitutionnel avait censuré, pour des raisons de procédure, l'intégralité du budget pour 1980. Dans les jours qui avaient suivi, le gouvernement Barre avait fait voter en urgence une loi l'autorisant à continuer à percevoir les impôts existants, procédure qui n'avait pas d'existence juridique à l'époque. Une nouvelle fois saisis, les Sages avaient estimé que, face à ce vide légal, il appartenait effectivement «de toute évidence, au Parlement et au Gouvernement, dans la sphère de leurs compétences respectives, de prendre toutes les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale».

Cécile Dehesdin et Jean-Marie Pottier

[1] En revanche, si le gouvernement est à l'origine du retard parce qu'il n'a pas déposé le projet à la date prévue, il doit demander au Parlement le vote en urgence d'une loi l'autorisant à lever les impôts et débloquer les crédits. Comme le note le blog juridique les Chevaliers des grands arrêts, cette disposition «évite donc que le gouvernement puisse organiser lui-même le retard dans l’adoption du budget pour pouvoir exécuter son projet sans modifications par voie d’ordonnance». Retourner à l'article

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