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Que peuvent faire François Hollande et le gouvernement Ayrault sans Assemblée nationale?

Cécile Dehesdin et Mélody Piu , mis à jour le 23.05.2012 à 14 h 07

Avec les législatives, le nouveau président va passer plus d'un mois sans députés, donc sans nouvelles lois. Que peut faire son gouvernement?

François Hollande et Jean-Marc Ayrault, le 15 mai 2012. REUTERS/Pascal Rossignol

François Hollande et Jean-Marc Ayrault, le 15 mai 2012. REUTERS/Pascal Rossignol

Le gouvernement Ayrault, premier du quinquennat Hollande, vient d'être nommé. Avant même son élection, le Président avait dévoilé le programme de ses 100 premiers jours, où il décrivait les mesures à prendre rapidement. Mais jusqu'au 3 juillet, lors de l'ouverture d'une session extraordinaire du Parlement, le nouveau locataire de l’Elysée devra gouverner sans Assemblée.

Alors que peut-il faire en attendant?

Pour faire plus simple, commençons par ce qu’il ne peut pas faire: des lois. Il y a des domaines qui relèvent du pouvoir législatif, définis par l’article 34 de la Constitution, mais voici quelques exemples en particulier, liés au programme de François Hollande: 

  • Il faut une loi pour créer un délit pénal, ce qui veut dire que jusqu’à ce que l’Assemblée nationale entre en session, le gouvernement ne pourra rien faire pour combler le vide juridique entourant le harcèlement sexuel depuis l’abrogation de ce délit par le Conseil constitutionnel (dans un communiqué, François Hollande s’était engagé «à ce qu’une nouvelle loi sur le harcèlement sexuel soit rédigée et inscrite le plus rapidement possible à l'agenda parlementaire»).
  • Il faut une loi pour tout ce qui est relatif aux régimes matrimoniaux, donc pas de mariage gay sans Assemblée nationale.
  • Pareil pour les conditions d’exercice des mandats électoraux (le non-cumul des mandats en dépend) et les droits civiques (donc le droit de vote des étrangers aux élections locales).
  • C’est la loi qui fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités des impôts, donc la nouvelle tranche d’imposition à 75% que François Hollande a annoncée pendant sa campagne (elle est prévue pour juillet lors de la session extraordinaire du parlement).
  • Ce qui a trait aux finances de l’Etat est également réglé par des lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale etc.

Tout ce qui ne relève pas du législatif relève du réglementaire (article 37 de la Constitution), c’est-à-dire du gouvernement et, dans une moindre mesure, du président de la République.

Voilà ce que peut faire le gouvernement sans Assemblée:

1. Les ordonnances. Ce sont des textes proposés par les ministres, signés par le président, et qui ne passent pas devant le Parlement parce que celui-ci a autorisé a priori le gouvernement à légiférer à sa place, dans un domaine et sur une durée définie (cette autorisation passe par une loi d’habilitation). Les ordonnances prennent ensuite valeur de loi, a posteriori, quand elles sont ratifiées par l'Assemblée nationale.

En théorie, le gouvernement de Jean-Marc Ayrault pourrait tout à fait prendre des ordonnances en se fondant sur des habilitations données avant l’élection du socialiste. Mais dans les faits, ces lois d'habilitation donnent des délais précis pour prendre une ordonnance (six mois, douze mois, dix-huit ou vingt-quatre mois généralement), ce qui limite le nombre d'ordonnances possibles. Par exemple, pour cette loi sur l'amélioration du droit du 17 mai 2011, le gouvernement avait six mois pour prendre certaines ordonnances (le délai est donc passé), et dix-huit pour d'autres. Vous pouvez fouiller cette page du site de l'Assemblée pour trouver dans quels domaines des ordonnances sont encore possibles.

2. Les décrets

C’est par un décret que le président a nommé son Premier ministre, qui a ensuite formé son gouvernement. Seul, le président peut faire des décrets de nomination (outre le Premier ministre, il nomme des préfets, des professeurs d’universités, etc).

Il existe plusieurs types de décret (détaillés ici) et ceux-ci servent dans toutes sortes de domaines: par exemple, le gouvernement peut par décret geler provisoirement les prix du carburant, même si cette promesse de campagne n’est plus certaine d’être exécutée étant donnée la baisse des prix récente.

Pour les personnes qui ont commencé à travailler tôt, et qui souhaiteraient partir à la retraite à 60 ans, François Hollande compte aussi adopter un décret d’application prévu par l’article L351-1-1 du Code de la sécurité sociale.

On peut également annuler un décret par décret, c’est ce que compte faire François Hollande avec son gouvernement concernant le décret sur l’«appréciation» de la valeur professionnelle d’enseignants, publié au journal officiel du 8 mai. Dans un communiqué, son équipe de campagne avait annoncé que dès la prise de fonction de Hollande et la mise en place de son gouvernement, le texte serait abrogé. Ce sera donc au nouveau ministre de l'Education,Vincent Peillon, de le faire.

3. Les arrêtés sont pris par les ministres et sont beaucoup moins ambitieux (c’est par exemple un arrêté qui détaille les modalités d’un concours).

4. Les circulaires, ministérielles ou interministérielles, sont là pour expliquer comment appliquer une loi existante. De la même manière que l’on peut abroger un décret par un autre décret, on peut abroger une circulaire par une circulaire. C’est ainsi que François Hollande compte abroger la circulaire Guéant sur les étudiants étrangers dès mai (il faudrait pour ça que son ministre de l’Intérieur Manuel Valls rédige une nouvelle circulaire).

5. Le retrait des troupes. François Hollande a notamment dit qu’il annoncerait le retrait des troupes françaises d’Afghanistan d’ici fin 2012 au G8 (le 18 et 19 mai) et au sommet de l’Otan (20-21 mai). Le président peut le faire: si c’est le Parlement qui doit déclarer la guerre (ce qui ne nous empêche pas de faire la guerre sans l’Assemblée, on se contente de lui donner un autre nom), en tant que chef des armées le Président peut décider du retrait des troupes sans avoir à passer par le Parlement.

Question bonus: le gouvernement peut-il faire passer un projet de loi devant le Sénat avant que la nouvelle Assemblée ne soit élue?

Pour faire adopter une loi, il faut qu'elle soit examinée par les deux chambres. La présenter au Sénat en attendant que l'Assemblée nouvelle soit élue pourrait donc faire gagner du temps. 

Le 6 mars, jour de suspension des travaux à l'Assemblée et au Sénat, Didier Guillaume, le président de séance du Sénat, avait terminé en disant que «le Sénat [allait] suspendre ses travaux en séance publique, en laissant le soin à son président de le convoquer s’il y avait nécessité».

Comme Jean-Marie Pottier l'expliquait fin mars au moment où le gouvernement Fillon affirmait vouloir faire passer très rapidement une loi sur la consultation de sites terroristes, théoriquement, rien n'interdit de faire examiner le texte au Sénat alors qu'il ne siège plus. Mais il n'est pas dans la coutume de consulter le Sénat alors que l'Assemblée n'est pas encore constituée.

Cécile Dehesdin et Mélody Piu

L'explication remercie Guy Siat, professeur de droit public à l'IEP de Strasbourg, Pascal Jan, professeur de droit public à Sciences Po Bordeaux et vice-président du Cercle des constitutionnalistes (également chroniqueur pour Slate.fr), Denis Weisbuch, avocat en droit public, et professeur en droit constitutionnel, et  Michel Verpeaux, professeur de droit constitutionnel à Paris I et chercheur au Centre de recherche en droit constitutionnel (CRDC).

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